公安交管部门无法认定事故责任的社会保险行政部门能否认定工伤
来源:中国普法网  作者:蒋 敏 岳正飞  添加日期:18-01-26 15:03:03

[示范点]

公安交通管理部门出具的事故责任认定书是社会保险行政部门履行工伤认定职责的重要依据,但并非工伤认定的前提条件。公安交通管理部门无法认定事故责任的,社会保险行政部门不得以此为由不予认定工伤。

 [案情]

龚辉系成都市新都香城中学员工。2014年3月19日23时40分左右,龚辉驾驶电动二轮车下班行至新都区马超西路“小城故事”小区路口前,倒在停放于路口东右侧非机动车道停车位内的“丰田”小型轿车左后方。经路人报警,由120送至成都市新都区中医医院进行抢救,因抢救无效于2014年3月20日死亡。2014年4月14日,四川西华机动车司法鉴定所出具了一份技术鉴定,鉴定意见为:无法确定二轮车与轿车是否发生过接触。2014年4月18日,成都市公安局新都区分局交通警察大队出具《道路交通事故证明》(成公新交认字[2014]第00086号)证实:“因事发时为夜间、雨天,监控设施因光线较暗未能看到事故经过,无直接目击证人,致事发时龚辉驾车倒地原因无法确定,致此交通事故成因无法查清。”2016年2月5日,成都市人力资源和社会保障局(以下简称市人社局)依据成都市公安局新都区分局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》,决定对本次事故不予认定(或者视同)工伤,作出了《不予认定工伤决定书》([2016]09-077号)。龚辉之妻张禾、子龚瑞、父龚松、母方学对该决定书不服,遂向成都市双流区人民法院提起行政诉讼。

 [审判]

成都市双流区人民法院认为,本案争议的焦点为,在上下班途中发生事故,无法确定事故成因和判定事故责任的情况下,市人社局能否认定龚辉的死亡不属于工伤。《工伤保险条例》第十四条从责任划分角度仅排除了在交通事故中负主要责任和全部责任的受害人可以享受工伤待遇的情形,并未排除事故责任无法认定的情形下受害职工可以主张享受工伤保险待遇的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中,市人社局既然作出不予认定工伤的结论,就应提供其决定正确合法的依据,即承担提供龚辉在事故中承担全部或主要责任证据的举证责任。本案中,市人社局所依据的成都市公安局新都区分局交通警察大队出具的《道路交通事故证明》没有明确交通事故成因,也没有划分道路交通事故责任。四川西华机动车司法鉴定所出具的鉴定意见亦明确无法确定轿车与事故中的二轮车是否发生过接触。因此,本案中市人社局提供的证据不足以证明龚辉在交通事故中承担全部或主要责任,应当承担举证不力的法律后果。

成都市双流区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项之规定,判决:一、撤销被告成都市人力资源和社会保障局于2016年2月5日作出的《不予认定工伤决定书》([2016]09-077号);二、责令被告成都市人力资源和社会保障局重新作出行政行为。

宣判后,市人社局不服,向成都市中级人民法院提起上诉称,原审适用法律错误,请求撤销一审判决,维持上诉人作出的《不予认定工伤决定书》。其主要理由为:一、龚辉在交通事故中是否承担“非本人主要责任”应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效判决等法律文书为依据;二、被上诉人自愿放弃通过起诉要求人民法院对事故责任进行判决从而获取相关证据的行为,是导致上诉人认定其不属于工伤的直接原因;三、上诉人虽然具备调查取证权,但上诉人无权对事故责任进行划分。即便上诉人行使行政判断权,在本案所涉交通事故中龚辉也应当承担主要责任。

 被上诉人(原审原告)辩称:原审认定事实清楚,适用法律正确,请求二审维持原判。主要理由为:一、在被上诉人已向上诉人提交了《道路交通事故证明》的情形下,上诉人仍要求被上诉人提请相关部门对事故责任进行划分,缺乏法律依据。最高人民法院发布的指导性案例第69号确定的裁判规则也支持了被上诉人的前述观点;二、被上诉人认为交通事故责任无法认定的情形并不排除受害职工可以享受工伤保险待遇的权利;三、市人社局具有对工伤事实进行调查核实、对受害职工是否存在不予认定工伤的特殊情形作出明确认定的职权;四、从交警部门对龚辉交通事故勘查所得的证据来看,对本案事故责任的划分不应认定龚辉承担事故主要责任。

成都市中级人民法院审理后,认为本案争议的焦点问题是,在上下班途中发生交通事故,在交警部门无法认定事故责任的情况下,市人社局做出的《不予认定工伤决定书》是否合法。围绕本案的焦点问题,法院着重查明了以下事项:

一、关于交通事故责任认定书的地位和作用。《工伤保险条例》第十四条第(六)项规定:“职工在上下班途中,受到非本人主要责任的交通事故或者城市轨道交通、客轮轮渡、火车事故伤害的,应当认定为工伤”。据此,职工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承担主要责任外,应当认定为工伤。由此可知,交通事故责任书对于责任的认定和划分、对于工伤认定具有重要作用。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第一款规定:“人民法院审理工伤认定行政案件,在认定是否存在《工伤保险条例》第十四条第(六)项‘本人主要责任’时,应当以有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见和人民法院生效裁判等法律文书为依据,但有相反证据足以推翻事故责任认定书和结论性意见的除外”。因此,有权机构出具的事故责任认定书是人民法院审理工伤认定行政案件的重要证据,但并非前提条件。

二、关于在交警部门无法认定事故责任的情况下市人社局的法定职责。通常情况下,交通事故发生后交警部门结合现场调查情况能够作出事故责任认定书,但本案因夜间、雨天、监控设施问题及无直接目击证人等原因,致事故责任无法确定。最高人民法院《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第一条第二款规定,有权机构出具的事故责任认定书、结论性意见等法律文书不存在或者内容不明确,社会保险行政部门就前款事实作出认定的,人民法院应当结合其提供的相关证据依法进行审查。该款规定明确了在交警部门无法认定事故责任的情况下,市人社局仍应依法作出事实认定。同时,该条还明确了法院对市人社局作出的事实认定应结合其提供的相关证据依法进行审查。被上诉人在二审庭审中提供的最高人民法院发布的第69号指导性案例,虽然意在解决工伤认定中的程序性事项是否可诉的问题,但该指导性案例同时也说明即使在相关的事故责任认定书不存在时,市人社局仍然应当依法作出是否认定为工伤的决定,而不得以“中止通知”等形式直接或间接地不履行工伤认定的法定职责。因此,在交警部门无法认定事故责任的情况下,市人社局仍应依法进行调查并作出事实认定。

 三、关于在交警部门无法认定事故责任的情况下市人社局作出的案涉工伤认定的合法性审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定:“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据,视为没有相应证据。”根据《工伤保险条例》第十四条第(六)项的规定,职工在上下班途中遭遇交通事故的,除本人承担主要责任外,应当认定为工伤。市人社局不予认定龚辉构成工伤,应当提供龚辉符合不予认定工伤条件即龚辉本人承担交通事故主要或全部责任的证据。本案中市人社局提供的证据不足以证明龚辉在此次交通事故中承担主要或全部责任,市人社局认为“本案所涉交通事故龚辉应当承担事故主要责任”的证据不足,据此,应当认为市人社局作出不予认定为工伤的决定所依据的证据不足,市人社局应当承担举证不力的法律后果。

成都市中级人民法院于2016年10月19日作出(2016)川01行终676号判决:驳回上诉,维持原判。

 [论证]

工伤认定关系着劳动者及其家人的切身利益和社会公共利益,社会公众关注度高。现实生活中,由于事故发生原因、环境等多变复杂,部分事故证据收集难度大,具体责任认定困难较大甚至无法认定,对社会保险行政部门的依法行政能力带来极大挑战。但工作难度越大,行政机关就越应严格依法履职,强化证据收集力度,加强行政机关负责人出庭应诉等工作,积极应对由此形成的行政诉讼,切实实现保障劳动者个人合法权益和维护社会公共利益的平衡。我国《工伤保险条例》将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件。实践中,交通事故发生后,工伤认定通常有赖于交警部门对交通事故责任的划分,但在交警部门无法认定事故责任的情况下如何认定工伤存在认识分歧。本案即是交通事故责任无法认定的情况下,如何认定工伤问题的典型案例。

一、“非本人主要责任”作为工伤认定的主要考量

虽然国际立法大多规定上下班途中的事故伤害属于工伤,但并不以劳动者“非本人主要责任”为要件。我国《工伤保险条例》第十四条第(六)项将“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的重要条件,主要理由是:第一,在我国行人遵守交通规则的意识还需要提高的情况下,把职工在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤有纵容或鼓励职工违章的嫌疑,同时又易诱发个人的道德风险。第二,《机动车交通事故责任强制保险条例》是在2003年《工伤保险条例》颁布之后制定的,职工在上下班途中如受到机动车事故伤害,除了认定为工伤,从其它途径很难得到充分的赔偿与保障。2006年7月,《机动车交通事故责任强制保险条例》的实施,使上下班途中受机动车事故伤害的职工可从机动车交通事故责任强险中取得赔偿。第三,交通事故责任强险赔偿、工伤赔偿以及民事人身侵权赔偿的关系如何协调,在现阶段尚存在基本法律的空白,为了避免实践处理中的复杂矛盾,协调《道路交通安全法》、《民法通则》与《机动车交通事故责任强制保险条例》的关系,把“本人主要责任”的交通事故伤害的情形不认定为工伤,在工伤认定实践中将更加可行和简便。不论是立法中不同利益的平衡与法律间的协调,还是适用法律的简便与可操作性,都算得上一种进步与肯定,不过这种进步与肯定应建立在有利于保护广大职工权益的基础上。

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